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国外信用评级行业监管改革的主要经验

发布日期:2016-04-06 08:00    来源:互联网

        截至目前,危机后评级机构相关监管改革方案仍处于不断落地的阶段。以美欧为代表的成熟债券市场在推行评级行业监管改革和构建评级监管制度中形成了以下经验可供借鉴和参考。
  (一)基于评级结果的形成和评级结果的使用两条主线系统设计评级监管制度,构建多层次法律框架
  危机后,信用评级结果被认为是诱发金融市场系统性风险的成因之一。在此共识下,各国在设计评级监管改革制度过程中以评级结果的形成和评级结果的使用为主线,通过规范评级机构准入——评级过程管理——评级结果使用等环节确保评级机构的独立性,提高评级质量和透明度,推动评级结果的合理使用。从国外危机后的制度建设来看,评级监管制度框架基本体现为三个层面:顶层为基本法律,中间层为监管规则,底层为指引和指南等规范性文件。其中,顶层法律效力位阶较高,其明确了基本监管原则与重点、界定检查权力边界以及评级机构内部业务规范;中间的监管规则根据法律的授权,从日常监管的角度出发,针对注册审查、信息披露等须监管机构审查的事项,制定可操作性强的具体细则;底层的指引和指南对评级机构没有强制约束力,但在监管工作中扮演着解释和指导的角色。
  (二)明确适当的监管尺度和方式
  与其他金融中介服务机构(如会计师事务所、律师事务所)对既有事实给出鉴证性意见不同,信用评级是第三方对未来概率性事件的主观预测且在相关监管规则中被普遍使用。基于上述特点,在构建评级监管框架时应明确适当的监管尺度,既有利于在监管资源有限的情形下做到有的放矢,同时也可以最大限度地发挥市场机制的作用,激发市场活力。对于二者如何平衡,美欧表现出一致的立场,既不对评级机构的评级方法作实质干预,也不对评级结果的准确性加以判断,而是只对评级方法进行合规性审查。但为了确保有效约束,美欧着重采取信息披露的方式向各市场主体充分提供关于评级结果、评级表现、评级流程和评级方法等方面的信息,由市场主体自行独立判断和选择,充分发挥市场监督的作用,强化声誉机制的约束。
  在市场准入环节,美欧也尽量降低规则层面的障碍,评级机构市场准入机制并没有对整个评级市场设置准入门槛,而仅针对评级结果用于监管目的的评级机构实行资质管理,其他机构未经注册也可从事评级业务,只是其评级结果不得被银行等金融机构用于监管目的。当然,在减少评级依赖的背景下,"监管目的"的范畴和内涵处于动态变化过程中,具有较大的不确定性。
  (三)实行评级机构统一监管,协调好机构管理与市场管理的关系
  如前所述,评级监管的主要内容涉及机构管理和评级结果应用管理两个方面。在金融监管主体多元的国家,其他金融监管机构往往通过引用外部评级结果来限制银行、证券公司、保险公司以及基金的可投资范围,由此形成了分市场管理评级结果的需要。因此,评级机构注册管理和评级结果应用管理二者在监管主体层面如何统筹,成为评级行业监管中考虑的重要问题。目前,统筹评级机构管理和评级结果应用管理的普遍做法,是其他监管机构直接引用评级监管机构所注册管理的评级机构所作的评级结果。这一模式有利于对评级结果质量的有效监控和统一规范,避免评级机构监管套利,有利于促进评级行业的竞争。
  (四)探索付费模式改革以解决评级机构利益冲突
  从信用评级起源地美国来看,其信用评级行业在20世纪70年代之前一直实行投资人付费模式。随着信用评级机构市场声誉逐步建立及监管规则对其认可后,发行人也开始愿意有偿获得评级以降低融资成本,因而在20世纪70年代以后,穆迪等国际评级机构逐渐开始转向发行人付费。此后由于评级信息外部性等因素导致其生存困难,投资人付费模式一直仅作为发行人付费模式主导下的补充形式。金融危机后,发行人付费模式广受市场质疑,各国监管当局和专家学者陆续提出了探索多元化付费模式来解决评级机构的利益冲突,投资人付费模式以其独立性优势和长期的行业实践经验受到重点关注。在监管部门的支持和市场认同下,其生存环境已经有所改善。美国三家中小型投资人付费模式评级机构先后获得NRSRO认证资格,其中克罗尔评级公司(Kroll)已成为资产证券化评级业务领域的黑马,在CMBS评级业务领域的市场份额超过了标普,仅次于穆迪和惠誉。

  (五)充分发挥信息披露在为监管部门提供监管依据、促进公众监督、提升内部规范化管理等方面的多重功效
  在评级监管过程中,评级机构对外提供的信息既包括公开信息,如评级机构的组织架构、级别的决定方法和程序等,也包括仅向监管部门提供的非公开信息,如占净收入比的排名为前20位的客户列表、财务报表等信息。评级机构提供的信息是监管部门开展执法检查、落实监管规则的重要依据,而公开信息既可以促进公众监督,也是公众评估特定评级机构评级质量的重要途径。
  (六)减少对外部评级的不当依赖是未来发展趋势
  从各国评级行业发展历程来看,其发展模式可大致总结为两种,即以美国为代表的市场自发生成模式和以印度等新兴市场国家为典型的政府导入模式。在两种模式下,外部评级都得到了监管规则的广泛应用,由此形成了评级机构的准监管地位。然而,金融危机的教训显示,随着金融市场的逐步发展成熟,监管层和市场操作层面长期以来对外部评级的单一、机械化应用,已逐步演化为对外部评级的过度依赖,容易形成峭壁效应,放大顺周期性,引发系统性风险。对此,危机后各国和地区普遍修改相关立法,减少监管规则对外部评级结果的直接引用,同时鼓励市场参与者建立内部信用风险评估机制。
  (七)注重对国际规则的有效吸收,实现规则的对外接轨
  整体来看,美国、欧盟评级机构监管规则是在IOSCO规则基础上展开的,对其基本原则和行为准则均进行了较好的吸收,所以美欧监管规则呈现出较多的共性。监管规则的趋同可以为评级监管的跨境合作和本国评级机构走向国际市场创造较为便利的条件。因此,在监管制度设计中,应注重相关规则的对外接轨,便于本土机构拓展海外市场,提升评级机构的竞争力。